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毒奶粉事件激發《食品安全法》六大修改

從災難中汲取立法的智慧

2008年, 是一個令人百感交集的年份。 這一年, 國人享受了舉辦奧運、改革開放三十年等盛世的歡樂, 也遭遇了南方雪災、汶川地震、三鹿“問題奶粉”等難言的苦痛。

在復雜變幻的社會轉型期, 如何才能消彌災難和悲劇, 延續國家的光榮和夢想?10月下旬, 國家立法機關的一系列立法行動給出了一個重要答案——從災難中汲取立法的智慧, 用法制防止悲劇的重演!

食品安全法:“三鹿事件”激發六大修改

2008年10月23日, 《食品安全法》草案提交十一屆全國人大常委會第五次會議進行三審。 歷史的巧合在于,

《食品安全法》草案于今年8月二審后不久, 三鹿“問題奶粉”被曝光, 成為食品安全危機的悲劇性樣本, 輿情沸騰之際, 正在制訂“進行時”的《食品安全法》, 被坊間寄予了無限期望。

通常情況下, 進入三審程序的法律草案往往只在個別條款上“小修小補”, 但《食品安全法》三審稿(以下簡稱“三審稿”)卻罕見地提出了八個方面的重大修改, 其中六個方面更是直接針對“三鹿事件”。 立法機關有關人士坦言:這些重大修改都是在認真調研 “三鹿事件”的基礎上作出的, 以從法律制度上預防和處置與“三鹿事件”類似的重大食品安全事故。

食品安全監管體制是食品安全立法最為核心的問題, 長期以來, 我國實行的是多部門分段監管體制,

難以避免多頭執法、責任不明、監管鏈條“斷裂”等弊端。 在“三鹿事件”中, “問題奶粉”源于一些 “奶站”的不法分子收購原奶后添加了三聚氰胺。 然而作為奶品安全關鍵一環的“奶站”, 居然一直沒有明確由哪個部門監管, 最終形成了監管盲區。 鑒于這些沉痛教訓, 立法者在三審稿中強化了地方政府及有關部門的職責, 強調“對食品安全實行全程監督管理”, 力圖建立從源頭到餐桌不留空白的監管體制。

預警機制失靈, 是“三鹿事件”的又一悲劇根源。 早在今年3月, 已有消費者舉報三鹿“問題奶粉”, 但并未引起足夠警覺, 直到9月份大批患兒發病, 補救行動才全面展開, 但慘禍已不可避免。 為了真正激活預警機制, 三審稿強調了有關部門的監測責任,

同時強化了風險監測與后續檢驗、風險評估、舉報等制度之間的無縫對接。

“三鹿事件”曝光后, “三聚氰胺”令人談之色變。 三聚氰胺是微毒的化工原料, 卻被不法分子加入原奶以提高“蛋白質”含量, 而這卻是乳制品行業的“公開秘密”。 從“瘦肉精”到“蘇丹紅”, 從“蛋白精”到“生長激素”, 再到“三聚氰胺”, 諸如此類的“化學食品”丑聞屢屢不斷。 正因此, 將失控濫用的食品添加劑拉回正軌勢在必然。 按照三審稿的有關規定, 食品添加劑將實施許可制度, 生產者只能按照有關部門嚴格制訂的法定目錄進行添加, 凡是目錄之外的其他物質——即使無害, 也禁止添加。 可以肯定的是, 正是因為“三聚氰胺”這一最直接的動因, 食品添加劑將發生由亂到治的轉折。

《食品安全法》草案三審前, 已經確立了召回制度, 要求企業發現缺陷食品后主動召回。 但在“三鹿事件”中, 盡管今年3月已有患者投訴, 相關企業并沒有采取有效措施, 致使“問題奶粉”繼續流入市場, 直到9月份事態嚴重惡化, 才召回部分市場產品, 但已付出了本可避免的慘重代價。 由此可見, 召回制度不能僅僅依賴企業自覺、局限于企業的自主行為, 在企業不能承擔應盡的社會責任時, 應由政府監管部門出面“責令召回”。 “主動”與“強制”相結合是召回制度極具現實意義的改進, 亦是三審稿的一大亮點。

耐人尋味的是, 三鹿奶粉曾是享受“免檢”待遇的放心產品。 但事實卻證明, 自1999年起施行的免檢制度已異變出巨大的監管漏洞。

“三鹿事件”曝光后不久, 國務院已斷然廢除食品免檢制度, 而《食品安全法》草案三審稿則以立法的形式, 進一步確認食品“免檢”從此走入歷史。

此外, 針對“三鹿事件”發生后的瞞報緩報、拖延處理、應急不力等問題, 三審稿還對報告制度等作出重大修改, 進一步完善了食品安全事故的處置機制。

透視《食品安全法》草案三審稿, 制度改進與“三鹿事件”之間的“針對性”關聯清晰可見, 而“三鹿事件”“問題奶粉”等等, 亦成為立法審議過程中的高頻詞匯。

按照通常的立法程序, 一般的法律案經三審后就會通過, 但《食品安全法》草案三審過后, 仍將反復打磨, 立法的審慎和精細超乎尋常。 可以肯定, “三鹿事件”已成為食品安全立法的一個關鍵節點, 注定要在立法史上留下一個特殊印記。

防震減災法:汶川地震啟發立法細節

《食品安全法》提交三審之際,《防震減災法》修訂草案亦進入初審程序。這一修法行動,很容易令人聯想起汶川地震。

事實上,《防震減災法》的修訂最初與汶川地震并無任何關聯。這場災難發生前,《防震減災法》修訂已列入立法規劃,修訂草案亦在今年5月初完成起草。據參與立法的有關人士披露,5月12日上午,全國人大、國務院有關機構還會商了《防震減災法》修訂草案,當天下午就發生了汶川地震。這一極其巧合的變故,“打亂”了原定的立法節奏,原本已基本定型的修訂草案亦重新“回爐”。

按照原定計劃,《防震減災法》修訂草案應在今年6月下旬提交一審,但汶川地震發生后,立法機關果斷推遲了這一議程。吳邦國委員長等高層亦指示,要做好《防震減災法》的修訂工作,必須深入災區調研。今年9月初,災區局勢稍稍安定之后,一個立法調研組即奔赴都江堰、北川、綿陽、綿竹等重災區,全力搜集最新的立法素材。

問題的關鍵在于,《防震減災法》雖然早在1997年就已經出臺,但十年來,我國并沒有發生較大地震,該法也就無法得到有效檢驗,而汶川地震恰恰提供了檢討立法得失的歷史契機。現行《防震減災法》僅有七章48條,汶川地震前的修訂草案也僅僅是八章59條,而在汶川地震后,卻猛增到了十章99條。除了重點完善防震減災規劃、地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援、震后恢復重建等內容外,地震災后過渡性安置、監督管理等都是新增章節。

汶川地震使中華民族遭遇了空前的劫難,但也成為最為現實、最富價值的立法參照,促使立法者將抗震救災的成功經驗法律化,并在制度層面汲取教訓、彌補不足。

典型的一例是,汶川地震發生后,都江堰聚源中學教學樓、中醫院住院部倒塌,人員傷亡極其慘烈,一時成輿論焦點。 這一嚴酷教訓令立法者意識到,學校、醫院等人員密集場所的設計和施工,其抗震標準必須高于普通的房屋建筑。這一痛定思痛的理念,最終轉化成《防震減災法》修訂草案中的法定要求。

另一個典型例證是,立法調研組在四川災區了解到,安縣桑棗中學、德陽孝泉中學、綿陽花園中學等學校經常開展防震減災知識教育。震災來臨后,這些學校師生有條不紊地施行自救、互救,大大減輕了人員傷亡。這些寶貴經驗同樣啟發了立法者,《防震減災法》修訂草案為此明確規定,學校應當把地震應急知識教育納入教學內容,同時要求政府部門、新聞媒體等開展相關的救援演練和公益宣傳,提高全民的自救與互救能力。

救災資金與物資的監管、應急救援的協調指揮、國際救援的組織運行等等,在以往的小級別震災中并不突出,相應的制度規范亦未引起足夠重視甚至是空白,而在汶川地震中,這些新難題、新現象出現了“放大效應”,也推動防震減災立法走向了許多未知的領域。比如,為了最大限度保障公民的生命權和健康權,《防震減災法》修訂草案明確要求,只有在確定無人類生命跡象和無重大疫情的情況下,才能實施地震災害現場清理。一旦發現有人類生命跡象的,應當立即實施救援。再比如,汶川地震后出現了普遍的心理危機,修訂草案因此將心理援助納入了災后救助的范疇,這也是“心理援助”第一次寫入中國法律。可以預見,這將有力推動災后救援從物質層面躍升到精神層面,使救災水平發生質的飛躍。

正是借助汶川地震這一鮮活的災難樣本,《防震減災法》的修訂不再停滯于口號、原則層面,而是深入到抵御災難、人文關懷的每一個細枝末節,煥發出溫暖人心的“細節的力量”。

用制度防止悲劇重演 更可靠

無獨有偶,今年10月下旬經三審后通過的《消防法》修訂案,也從近期發生的災難性事件中提煉出了不少立法思維。比如,公安消防隊在汶川地震中作用顯著,推動修訂后的《消防法》進一步明確其應急救援功能,并對設備保障、技能訓練等等提出了法定要求;再比如,造成44人死亡、數十人受傷的“9·20”深圳舞王俱樂部特大火災,充分暴露了消防安全措施不力等漏洞,促使修訂后的《消防法》進一步嚴格了對違規行為的監管和處罰。

從《食品安全法》到《防震減災法》,再到《消防法》,在立法機關同時亮相的3部法律草案,都從近期發生的災難和悲劇汲取了諸多啟示,這種立法變革效應在中國立法史上是空前的,對于法制建設具有特別的意義。

災難和悲劇是不幸的,但這或許正是改進立法、完善制度所付出的一種成本。正如參與《防震減災法》修訂的一位人士所言:汶川地震對于國家和民族而言是一個巨大的災難,但對于法制建設可能是件好事。

在以往的天災人禍中,將“壞事變成好事”的邏輯并不鮮見。只不過,彼時人們更多看到的是經驗教訓在內部“消化”,而“英雄輩出”“領導重視”之類的宣傳也往往淡化、掩蓋了悲劇的真相,甚至異變成某種“政績秀”。如今,當“壞事變成好事”的邏輯終于在法律改善、制度變革層面上運行,這至少表明,包括立法者在內的社會各界都已認識到,當災難降臨、悲劇發生時,固然需要“領導重視”“英雄輩出”,但還是制度保障更加可靠些。無論對于預防災難還是改善公共治理而言,這都是一個深刻的轉折。

悲劇和災難固然是推動法制變革的契機,但更重要的是,如何才能保證這些變革真正實現防止悲劇重演的制度效應。這就要求立法者不空耗災難所付出的巨大成本,使這種成本真正轉化成公共利益、公民權益高于一切的立法理念,轉化成法律制度有的放失的實質性變革。而在執法領域,同樣需要將制度變革真正落實到位。在“三鹿事件”中,盡管《突發事件應對法》等法律已經對突發事件報告制度有了較為完善的規定,但當地高層官員依然隱瞞真相、拖延報告達一個多月之久。如今,《食品安全法》草案雖然已經強化了報告制度,但一些地方執政者能否徹底擺脫保護“個人政績”和“地方聲譽”的沖動,還不得不打上一個問號。倘若因立法疏漏或執法失敗造成重復性災難,那么只能使災難更具悲劇色彩。而這,也是包括立法者、政府部門以及社會各界在內都應該努力避免的。

從災難中汲取立法的智慧,用法制的力量防止悲劇的重演。如此,才能對得起已經支付的悲劇代價,也才能不辜負災難中已經逝去的靈魂!

注定要在立法史上留下一個特殊印記。

防震減災法:汶川地震啟發立法細節

《食品安全法》提交三審之際,《防震減災法》修訂草案亦進入初審程序。這一修法行動,很容易令人聯想起汶川地震。

事實上,《防震減災法》的修訂最初與汶川地震并無任何關聯。這場災難發生前,《防震減災法》修訂已列入立法規劃,修訂草案亦在今年5月初完成起草。據參與立法的有關人士披露,5月12日上午,全國人大、國務院有關機構還會商了《防震減災法》修訂草案,當天下午就發生了汶川地震。這一極其巧合的變故,“打亂”了原定的立法節奏,原本已基本定型的修訂草案亦重新“回爐”。

按照原定計劃,《防震減災法》修訂草案應在今年6月下旬提交一審,但汶川地震發生后,立法機關果斷推遲了這一議程。吳邦國委員長等高層亦指示,要做好《防震減災法》的修訂工作,必須深入災區調研。今年9月初,災區局勢稍稍安定之后,一個立法調研組即奔赴都江堰、北川、綿陽、綿竹等重災區,全力搜集最新的立法素材。

問題的關鍵在于,《防震減災法》雖然早在1997年就已經出臺,但十年來,我國并沒有發生較大地震,該法也就無法得到有效檢驗,而汶川地震恰恰提供了檢討立法得失的歷史契機。現行《防震減災法》僅有七章48條,汶川地震前的修訂草案也僅僅是八章59條,而在汶川地震后,卻猛增到了十章99條。除了重點完善防震減災規劃、地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援、震后恢復重建等內容外,地震災后過渡性安置、監督管理等都是新增章節。

汶川地震使中華民族遭遇了空前的劫難,但也成為最為現實、最富價值的立法參照,促使立法者將抗震救災的成功經驗法律化,并在制度層面汲取教訓、彌補不足。

典型的一例是,汶川地震發生后,都江堰聚源中學教學樓、中醫院住院部倒塌,人員傷亡極其慘烈,一時成輿論焦點。 這一嚴酷教訓令立法者意識到,學校、醫院等人員密集場所的設計和施工,其抗震標準必須高于普通的房屋建筑。這一痛定思痛的理念,最終轉化成《防震減災法》修訂草案中的法定要求。

另一個典型例證是,立法調研組在四川災區了解到,安縣桑棗中學、德陽孝泉中學、綿陽花園中學等學校經常開展防震減災知識教育。震災來臨后,這些學校師生有條不紊地施行自救、互救,大大減輕了人員傷亡。這些寶貴經驗同樣啟發了立法者,《防震減災法》修訂草案為此明確規定,學校應當把地震應急知識教育納入教學內容,同時要求政府部門、新聞媒體等開展相關的救援演練和公益宣傳,提高全民的自救與互救能力。

救災資金與物資的監管、應急救援的協調指揮、國際救援的組織運行等等,在以往的小級別震災中并不突出,相應的制度規范亦未引起足夠重視甚至是空白,而在汶川地震中,這些新難題、新現象出現了“放大效應”,也推動防震減災立法走向了許多未知的領域。比如,為了最大限度保障公民的生命權和健康權,《防震減災法》修訂草案明確要求,只有在確定無人類生命跡象和無重大疫情的情況下,才能實施地震災害現場清理。一旦發現有人類生命跡象的,應當立即實施救援。再比如,汶川地震后出現了普遍的心理危機,修訂草案因此將心理援助納入了災后救助的范疇,這也是“心理援助”第一次寫入中國法律。可以預見,這將有力推動災后救援從物質層面躍升到精神層面,使救災水平發生質的飛躍。

正是借助汶川地震這一鮮活的災難樣本,《防震減災法》的修訂不再停滯于口號、原則層面,而是深入到抵御災難、人文關懷的每一個細枝末節,煥發出溫暖人心的“細節的力量”。

用制度防止悲劇重演 更可靠

無獨有偶,今年10月下旬經三審后通過的《消防法》修訂案,也從近期發生的災難性事件中提煉出了不少立法思維。比如,公安消防隊在汶川地震中作用顯著,推動修訂后的《消防法》進一步明確其應急救援功能,并對設備保障、技能訓練等等提出了法定要求;再比如,造成44人死亡、數十人受傷的“9·20”深圳舞王俱樂部特大火災,充分暴露了消防安全措施不力等漏洞,促使修訂后的《消防法》進一步嚴格了對違規行為的監管和處罰。

從《食品安全法》到《防震減災法》,再到《消防法》,在立法機關同時亮相的3部法律草案,都從近期發生的災難和悲劇汲取了諸多啟示,這種立法變革效應在中國立法史上是空前的,對于法制建設具有特別的意義。

災難和悲劇是不幸的,但這或許正是改進立法、完善制度所付出的一種成本。正如參與《防震減災法》修訂的一位人士所言:汶川地震對于國家和民族而言是一個巨大的災難,但對于法制建設可能是件好事。

在以往的天災人禍中,將“壞事變成好事”的邏輯并不鮮見。只不過,彼時人們更多看到的是經驗教訓在內部“消化”,而“英雄輩出”“領導重視”之類的宣傳也往往淡化、掩蓋了悲劇的真相,甚至異變成某種“政績秀”。如今,當“壞事變成好事”的邏輯終于在法律改善、制度變革層面上運行,這至少表明,包括立法者在內的社會各界都已認識到,當災難降臨、悲劇發生時,固然需要“領導重視”“英雄輩出”,但還是制度保障更加可靠些。無論對于預防災難還是改善公共治理而言,這都是一個深刻的轉折。

悲劇和災難固然是推動法制變革的契機,但更重要的是,如何才能保證這些變革真正實現防止悲劇重演的制度效應。這就要求立法者不空耗災難所付出的巨大成本,使這種成本真正轉化成公共利益、公民權益高于一切的立法理念,轉化成法律制度有的放失的實質性變革。而在執法領域,同樣需要將制度變革真正落實到位。在“三鹿事件”中,盡管《突發事件應對法》等法律已經對突發事件報告制度有了較為完善的規定,但當地高層官員依然隱瞞真相、拖延報告達一個多月之久。如今,《食品安全法》草案雖然已經強化了報告制度,但一些地方執政者能否徹底擺脫保護“個人政績”和“地方聲譽”的沖動,還不得不打上一個問號。倘若因立法疏漏或執法失敗造成重復性災難,那么只能使災難更具悲劇色彩。而這,也是包括立法者、政府部門以及社會各界在內都應該努力避免的。

從災難中汲取立法的智慧,用法制的力量防止悲劇的重演。如此,才能對得起已經支付的悲劇代價,也才能不辜負災難中已經逝去的靈魂!

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